Resumen sobre el Informe de la Abogacía del Estado acerca del Régimen sancionador en caso de incumplimiento del Estado de Alarma

El pasado 2 de abril de 2020, la Abogacía General de Estado emitió informe respecto de la tipificación de presuntos incumplimientos de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma a la libre circulación y la determinación de la competencia administrativa para tramitar y resolver los procedimientos sancionadores incoados con tal motivo, con el objeto de resolver discrepancias jurídicas que se habían suscitado en ciertas Abogacías del Estado en relación a este tema.

El informe de la Abogacía General del Estado comienza analizando los aspectos esenciales contenidos en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, cuando regula, entre otras medidas, las restricciones de libertad de circulación de personas y suspensión de apertura al público de los locales y establecimientos minoristas; en concreto, quiénes son agentes de la autoridad a los efectos de dicho Real Decreto y el régimen sancionador de las infracciones por incumplimiento de las limitaciones establecidas.

Una vez detallada la legislación vigente y aplicable, la autoridad sancionadora y el régimen sancionador, el informe entra a valorar aquello donde se plantea la controversia, la tipificación de las infracciones. Para ello el informe analiza el encaje de las infracciones discutidas en relación con las limitaciones impuestas, durante el estado de alarma, refiriendolas siguientes cuatro Leyes, de posible cobertura:

  1. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.
  2. Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.
  3. Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.
  4. Código Penal.

El informe de la Abogacía General del Estado se centra en analizar las sanciones administrativas impuestas durante el estado de alarma; por ello, centra sus análisis en las tres primeras normas, que a continuación analizaremos.

Respecto del primer cuerpo legal de referencia, la Abogacía General del Estadohace un doble análisis. Por un lado, considera que,de entre la enumeración de infracciones muy graves, graves y leves de sus artículos 35, 36 y 37, solamente parece aplicable lainfracción grave del artículo 36.6. Como así se expresa en la Orden del Ministerio del Interior INT/226/2020en su apartado Quinto punto 4.Por lo tanto, en concordancia con el mencionado precepto, la Abogacía General del Estado concluye que para poder calificar un comportamiento como infracción de desobediencia, el infractor debe haber sido requerido, previamente, para la observancia de las limitaciones o restricciones por un agente de la autoridad y el particular desatienda dicho requerimiento.El segundo análisis que realiza, consecuencia del anterior, consiste en determinar a quién se le atribuyen las competencias sancionadores. En este caso la Abogacía General del Estado se apoya en el artículo 32 del cuerpo legal que están analizado que atribuye éstas tanto a la Administración General del Estado, como a las autoridades correspondientes de la Comunidad Autónomas y Entidades Locales.

En segundo lugar, las infracciones del artículo 7 del Real Decreto 463/2020 podrían incluirse dentro del artículo 45.3.b) de la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil. Ahora bien, a ojos de la Abogacía General del Estado, existe un problema jurídico-técnico entre “las emergencias declaradas” referidas en esta última Ley y el estado de alarma. El estado de alarma es un concepto de mayor amplitud, y como tal requiere de unos requisitos más severos para su aplicación, mientras que la declaración de emergencia es un instrumento jurídico ordinario. Declarado el estado de alarma, aquellos instrumentos ordinarios dejan de tener su valor inicial, pues su esfera de aplicación queda totalmente superada por un instrumento de mayor intensidad.

Por último, la Ley General de Salud Pública tipifica una serie de conductas como infracciones muy graves, graves yleves, que recoge en su artículo 57.2. a), b) y c), respectivamente. Partiendo de la premisa de que la declaración del estado de alarma es motivo de una crisis sanitaria, la Abogacía General del Estado entiende que calificar los incumplimientos dentro de la Ley General de Salud Pública no requiere de una interpretación forzada de la legislación vigente.

La Abogacía General del Estado concluye su informe poniendo de manifiesto que la calificación o tipificación del hecho denunciado requerirá de un análisis motivado por la colisión de las citadas normas, cuya solución exigirá analizar y aplicar los principios y las reglas por las que se rige el Derecho Administrativo sancionador, tomados básicamente del Derecho penal.